Was bringt der Koalitionsvertrag für die Energie- und Klimapolitik?

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7 Februar 2018
von Uwe Witt

Eine Kurzbewertung

Das Wichtigste

Die Verhandler geben das Klimaschutzziel 2020 auf (40 Prozent THG-Minderung geg. 1990), es soll nur noch "soweit wie möglich" erreicht werden. Der Einstieg in den Kohleausstieg wird vertagt und verteuert. Kaum Fortschritte bei der sozialen und mietrechtlichen Absicherung der energetischen Gebäudesanierung – die kann so weiterhin als Brandbeschleuniger für Verdrängung wirken. Positiv: Das Ökostromziel für 2030 wird auf 65 % spürbar angehoben. Dafür wird es u.a. zusätzliche Ausschreibungsmengen für Ökostromanlagen geben. Es werden relevante Strukturwandelmittel zur Begleitung des Kohleausstiegs in Aussicht gestellt. Es soll erstmals ein (sektorübergreifendes) Klimaschutzgesetz geben.

Im Einzelnen

Klimaschutzziele / Kohleausstieg

Union und SPD bekennen sich zwar zu den Klimaschutzzielen 2020, 2030 und 2050, sogar in Bezug auf „alle Sektoren“ sowie zum 1,5-bis-2-Grad-Ziel von Paris. Gleichzeitig wird aber das nationale Klimaschutzziel für 2020 aufgegeben (40 Prozent THG-Minderung geg. 1990). Die Handlungslücke zur Zielerfüllung soll zwar „so schnell wie möglich“ geschlossen werden. In einem Anstrich weiter unten ist aber nur noch davon die Rede, „die Lücke zur Erreichung des 40-%-Reduktionsziels bis 2020  soweit wie möglich zu reduzieren“. Mit der 2020-Zielaufgabe wird eine zentrale und von Merkel mehrfach im Wahlkampf bestätigte Selbstverpflichtung Deutschlands gebrochen. Von der internationalen Vorreiterrolle Deutschlands im Klimaschutz verabschiedet sich die Bundesrepublik endgültig. Im Fokus steht nun stattdessen das zeitlich entfernte Klimaschutzziel 2030, welches „auf jeden Fall“ erreicht werden soll. Laut Klimaschutzplan 2050 der Bundesregierung lautet dieses 2030-Ziel mindestens 55 Prozent weniger THG-Emissionen gegenüber dem Niveau von 1990.

Beim Langfristziel bis 2050 wird eine „weltweit weitgehende Treibhausgasneutralität“ angestrebt. Dies bedeutet streng genommen eine Abwertung des Paris-Abkommens, in dem bis dahin schlicht Treibhausgasneutralität gefordert wird, also ohne die Einschränkung „weitgehende“ („to achieve a balance between anthropogenic emissions by sources and removals by sinks of greenhouse gases in the second half of this century“)

Das deutsche 2020-Ziel wird nach aktuellen Prognosen um knapp 10 %-Punkte verfehlt werden, insbesondere weil der Beginn des Kohleausstieg und der Verkehrswende seit Jahren verschleppt wurden. Der Koalitionsvertrag vermeidet dennoch erneut eine Terminierung des Einstiegs in den Kohleausstieg. Ebenfalls tauchen im Papier keine bis 2020 abzuschaltende Gigawattzahlen auf, wie sie etwa bei Jamaika zumindest verhandelt wurden. Den Verlauf und die Rahmenbedingungen eines des Kohleausstiegs sollen vielmehr die letztes Jahr angekündigte Kommission „Wachstum, Strukturwandel und Beschäftigung“ bis Ende 2018 erarbeiten. In die Kommission werden jetzt immerhin auch Umweltverbände aufgenommen (neben Akteuren aus Politik, Wirtschaft, Gewerkschaften sowie betroffenen Ländern und Regionen).

Der von der Kommission zu erarbeitende Masterplan („Aktionsprogramm“ genannt) soll unter anderem ein "Abschlussdatum" für den Kohleausstieg und einen Vorschlag für einen Bundesfonds zur Finanzierung des Strukturwandels in den betroffenen Regionen liefern. Er soll auf Basis des Aktionsprogramms Klimaschutz 2020 und des Klimaschutzplans 2050 der Bundesregierung (beide bereits in der vergangenen Legislaturperiode verabschiedet) erarbeitet werden. Ein zeitlich paralleles Vorgehen soll für den Bau- und Verkehrssektor erfolgen.

Von einen „Einstiegsdatum“ in den Kohleausstieg ist im Papier allerdings an keiner Stelle die Rede, gleichwohl nach dem mittlerweile in der Wissenschaft gängigen CO2-Budget-Ansatz jede Verzögerung beim Einstieg in den Ausstieg später entsprechend radikalere, schmerzhaftere und teurere Ausstiegsschritte erfordert - soll das zulässige klimaverträgliche CO2-Gesamt-Budget nicht überschritten werden. Zur Illustration: Würden beispielsweise hierzulande die in Betrieb befindlichen Kohlekraftwerke bis etwa 2025 Volllast weiterlaufen, so käme selbst ein Komplettabschalten im Jahr 2030 zu spät, weil bis Ende 2025 bereits jenes CO2-Budget des deutschen Stromsektors von vier Gigatonnen ab 2015 vollständig verbraucht sein würde, welches für eine Begrenzung der Erwärmung auf 2-Grad als Obergrenze gilt. Demgegenüber ließen Abschaltungen im größeren Umfang bereits 2018/2019 rechnerisch für einen Teil der übrigen Kohlekraftwerke Laufzeiten bis deutlich nach 2030 zu. Diesen dramatischen Zusammenhängen stellt sich das Papier leider nicht.

Unter dem Strich wird der Kohleausstieg also komplett vertagt. Ohnehin soll es erst 2019 eine „rechtlich verbindliche Umsetzung“ eines Klimaschutzgesetzes geben. Mit dem Gesetz sollen u.a. erstmals und sektorübergreifend Klimaschutzziele gesetzlich fixiert werden. Ein solches Klimaschutzgesetz ist längst überfällig. Schwarz-Rot will hier aber nur die Eckpunkte bis 2030 festklopfen, und nicht jene drängenden bis 2020.

Der zunächst weder terminierte noch untersetzte, dafür aber um mindestens zwei Jahre verschobene Beginn des Kohleausstiegs wird auch teuer werden. Schließlich wird er zur Folge haben, dass ein entschädigungsloses Abschalten älterer Anlagen bis 2020 unmöglich wird (sollte es überhaupt gewollt sein). Denn nach Einschätzung von Juristen im Auftrag von „Agora Energiewende“ hätte ein entschädigungsloses Abschalten einen verbindlichen Entscheidungsvorlauf der Politik von mindestens 1,5 bis 2 Jahren zur Voraussetzung.

Für den späteren Kohleausstieg sollen betroffenen Regionen Strukturwandelfonds bereitgestellt werden. Eine SPD-Bewertung des damaligen Sondierungs-Papiers ordnet dem 1,5 Mrd. Euro für die Legislaturperiode zu (tatsächlich im vorliegenden Papier auf Seite 67 die Summe für Doppelpack „Regionale Strukturpolitik/Strukturwandel Kohlepolitik“). DIE LINKE forderte in ihrem Antrag "Kohleausstieg einleiten – Strukturwandel sozial absichern" Strukturwandelfonds für den Kohleausstieg in Höhe von mindestens 250 Mio. Euro im Jahr, was 1 Mrd. Euro für die Legislaturperiode entsprechen würde. Geht tatsächlich das Gro des nun vorgesehenen Volumens in die Begleitung des Kohleausstiegs, wäre die Summe also begrüßenswert hoch. Wird dafür aber an sonstigen Ausgaben im Fach „Regionale Strukturpolitik“ (also jenseits des Kohlethemas) gespart, würden neue Konflikte provoziert.

Ein zuletzt vielfach gefordertes CO2-Bepreisungssystem für Deutschland lehnt die Koalition ab. Ziel sei vielmehr ein CO2-Bepreisungssytem, „das nach Möglichkeit global ausgerichtet ist, jedenfalls aber die G20-Staaten umfasst“. Dafür will Schwarz-Rot den EU-Emissionshandel „als Leitinstrument weiter stärken.“ Entsprechend dürfte das Thema CO2-Bepreisung für Deutschland absehbar tot sein, gleichwohl das EU-Emissionshandelssystem frühestens ab Mitte der 20er Jahre CO2-Preise liefern wird, die einen ökologischen Lenkungseffekt haben könnten.

Erneuerbare

Das Ökostromziel für 2030 wird auf 65 % spürbar angehoben (von 55-60 % bis 2035). Das liegt nur 5 % unter der LINKEN-Forderung. Allerdings sind im Vergleich mit Vorentwürfen die Wörter „am Bruttostromverbrauch“ weggefallen. Sollte hier am Ende der Anteil am Nettostromverbrauch gemeint sein, so würde das Ziel schwächer ausfallen. Wortwörtlich steht an der Stelle sogar: „Steigerung des Anteils Erneuerbarer Energien auf 65 Prozent bis 2030“. Es kann aber nur der Ökostromanteil gemeint sein, und nicht der Anteil am Primär- oder Endenergieverbrauch. In jedem Fall: schlampig formuliert.

Der Zielerreichung bis 2030 sollen auch zusätzliche Ausschreibungsmengen für Ökostromanlagen dienen. Für Windkraft an Land und Photovoltaik sollen (wirksam jeweils zur Hälfte in den Jahren 2019 und 2020) jeweils 4 GW in die Sonderausschreibung. Würde diese Sonderausschreibung vernünftig ausgestaltet, könnte sie der bislang befürchteten tiefen Delle im Ausbau entgegenwirken, die aufgrund verschobener/ausgefallener Realisierungen von vermeintlichen Bürgerenergie-Anlagen infolge der letzten fehlerhaft designten Auktionen erwartet wird. Auch das Ausschreibungsvolumen für Meereswindkraft soll angehoben werden, was aber nicht mit Daten unterlegt wurde. Sämtliche Zusatzausschreibungen werden allerdings unter dem Vorbehalt der Aufnahmefähigkeit der entsprechenden Netze gestellt. Für den Norden und Nordosten Deutschlands kämen die Zusatzausschreibungen folglich kaum in Frage.

Besser steuern will die Koalition die regionale Verteilung der Ausschreibungen, da zuletzt die Mitte und der Süden Deutschlands im Falle von Wind onshore quasi nicht zum Zuge kamen. Südlich der Netzengpässe soll ein „Mindestanteil über alle Erzeugungsarten“ vorgeschrieben werden. Durch diese Formulierung könnte allerdings auch zusätzliche PV im Süden mit mehr Wind im Norden verrechnet werden. Inwieweit also neue Windkraftanlagen im Süden profitieren, bleibt abzuwarten.

Eine erfreuliche Neuerung: Wohnungsunternehmen sollen nicht mehr sämtliche Steuerprivilegien verlieren, wenn sie ihren Mietern selbst produzierten Strom vom Dach oder aus dem Keller verkaufen (Mieterstrom). Bislang konnte dieser Verlust nur durch die komplizierte Gründung von Schwesterunternehmen und entsprechenden Vertragsgestaltungen vermieden werden.

Die Koalition will eine bundeseinheitliche Regelung einführen, um Standortgemeinden stärker an der Wertschöpfung von EE-Anlagen zu beteiligen und die Möglichkeit der Projektbeteiligung von Bürgerinnen und Bürgern zu verbessern, was löblich und überfällig ist. Allerdings soll dies insgesamt nicht zu „Kostensteigerungen beim EE-Ausbau“ führen. Wer zu Gunsten von Standortgemeinen anfallende Zusatzkosten tragen soll bzw. wem Gewinne weggenommen werden sollen bleibt zunächst offen.

Energieffizientes Bauen / Energietische Gebäudesanierung

Trotz Ankündigung einer verminderten Modernisierungsumlage und Zinsanpassungen weitgehend Fehlanzeige bei einer durchschlagenden sozialen und mietrechtlichen Absicherung der energetischen Gebäudesanierung, welche – wegen meist fehlender Warmmietenneutralität – hochbrisanten sozialen Sprengstoff beinhaltet. Die Steigerung der Gebäudeeffizienz im Bestand kann so zum Brandbeschleuniger für Verdrängung werden.

Zumindest für Eigentümer entlastend: Die energetische Gebäudesanierung soll künftig steuerlich gefördert werden. Dafür soll es eine Wahlmöglichkeit geben zwischen Zuschussförderung und einer Reduzierung des zu versteuernden Einkommens. Letztere ist jedoch ein Geschenk für Besserverdiener, da die Abzugsfähigkeit von der Bemessungsgrundlage hohen Einkommen mehr nutzt als niedrigen. Das gilt nicht für eine Abzugsfähigkeit von der Steuerschuld, wie sie einst im Nationalen Aktionsprogramm Energieeffizienz (NAPE) vorgesehen war, aber nun offensichtlich verworfen wurde. Die 1 Mrd. Euro/a, die noch in Vorentwürfen explizit für diese steuerliche Förderung reserviert war, findet sich im Abschlussdokument nicht mehr. Fehlen tun ferner Vorschriften, die das Weitereichen der Vorteile an die Mieterinnen und Mieter vorschreiben.

Bezüglich der Umwelt-Ziele im Gebäudebereich werden zwei Neuerungen angekündigt: Zum einen sollen mögliche Vorteile gesetzlicher Anforderungen geprüft werden, die nicht mehr die Betrachtung des jeweiligen Primärenergieverbrauchs des Gebäudes als Standardmethode zu Grundlage hätten, sondern eine Methode auf der Basis von CO2-Emissionsstandards von Gebäuden. Zum anderen sollen CO2-Standards statt bezogen auf Einzelgebäude auch auf Quartiersebene bilanziert werden können. Ein Übergang zum neuen Bewertungssystem soll ggf. spätestens zum 01.01.2023 erfolgen. Diese Richtung birgt aus Energiewende-Sicht allerdings große Risiken, weil damit der schon jetzt anteilmäßig möglichen Verrechnung von Ökowärme gegen Effizienzstandards unbegrenzt Tür und Tor geöffnet werden könnte. Um etwa einer teuren Isolierung des Gebäudes aus dem Weg zu gehen, könnten Investoren versuchen, auf weitgehend CO2-neutrale regenerative Wärme auszuweichen, die rechnerisch die Wärmeverluste ausgleichen könnte. Diese Ökowärme wird aber kaum in dem Umfang zur Verfügung stehen, warnen Experten (u.a. wegen Akzeptanzproblemen, insb. bei Windkraft bzw. Nutzungskonkurrenzen bei Biomasse).

Die Koalition will aus (vermeintlich) Kostengründen auf eine Verschärfung der Energieeinsparverordung (EnEV 2016), also auf höhere Effizienzstandards im Neubau und bei grundlegenden Sanierungen, verzichten. Nach Expertenmeinungen erfüllt die EnEV 2016 aber nicht die EU-Definition für ein „Niedrigstenergiehaus“, welches nach EU-Recht spätestens 2019 für öffentliche und 2021 für private Gebäude gilt. Diese EU-Ziele will eiegntlich auch die Koalition in deutsches Recht umsetzen. Wie das ohne EnEV-Verschärfung gehen soll, bleibt unklar, was Konflikte mit der EU-KOM provozieren wird. Zudem wurde merhfach nachgewiesen, dass der EnEV-bedingte Anteil der Kostensteigerungen im Neubau sehr gering ist. Kostentreiber sind vielmehr Grundstückspreise und allgemeine Baukostentreigerungen. Das gilt auch für mögliche Verschärfungen der Anforderungen im Energiesparrecht. So war laut einer aktuellen Untersuchung des iTG Dresden das Gebäudeenergierecht in den Jahren 2000 bis 2014 lediglich für 6 der insgesamt 36-prozentigen Baukostensteigerungen verantwortlich. Der überwiegende Teil von 30 Prozent der Kosten stamme durch andere Anforderungen an Gebäude. Mit der Energieeinsparverordnung (EnEV) 2016 stiegen die Investitionen in energiebedingte Bauteile maximal noch einmal um rund drei Prozent, so die Untersuchung. 

Bezüglich der erforderlichen Erhöhung der energetischen Sanierungsrate für den Wohnungsbestand will die Koalition weiterhin auf gesetzliche Vorgaben verzichten und setzt auf Freiwilligkeit, bestehende Förderprogramme sowie auf die erwähnte steuerliche Förderung. Von einer sozialen Absicherung der energetischen Gebäudesanierung ist explizit genauso wenig die Rede wie von Warmmietenneutralität. Lediglich im Bereich der Modernisierungsumlage gibt es Änderungen zu Gunsten auch von Mieter, bei denen noch zu prüfen ist, inwieweit sie auch für energetische Gebäudesanierungen gelten werden. So soll das gezielte Herausmodernisieren künftig den Tatbestand einer Ordnungswidrigkeit erfüllen und für Mieter Schadensersatzansprüche begründen. In Gebieten geltender Kappungsgrenze für Mieterhöhungen soll die Modernisierungsumlage von 11 auf 8 Prozent abgesenkt werden (Regelung wird auf 5 Jahre befristet und zum Laufzeitende überprüft). Ferner soll  die monatliche Miete künftig nach einer Modernisierung nicht um mehr als 3 Euro pro Quadratmeter Wohnfläche innerhalb von sechs Jahren erhöht werden dürfen (Kappungsgrenze). Alle Regelungen lassen weiterhin enorme Mieterhöhungen im Rahmen von Modernisierungen zu, auch wenn die stärksten Wucherungen nun begrenzt werden könnten.

Sonstiges

Im Atombereich hält die Groko am Ausstiegsdatum 2022 fest, will sich aber zumindest in der EU gegen EU-Förderungen für neue AKW einsetzen. Sie will weiterhin bis 2031 den Standort für ein neues Endlager festlegen. Schacht Konrad als Endlager für schwach- und mittelradioaktive Abfälle soll möglichst rasch fertig gestellt und in Betrieb genommen werden. Die Rückholung aus der Asse soll mit hoher Priorität fortgesetzt, Morsleben schnellstmöglich stillgelegt werden. Parallel hält die Groko einen Knowhow-Erhalt in Sachen Atomwirtschaft für unverzichtbar. Mit den Festlegungen wird auch diese Groko keine Freundin der Antiatombewegung.

Union und SPD wollen (nicht weiter spezifiziert) die Sektorkopplung und Speichertechnologien und KWK voranbringen und das „Netzausbaubeschleunigungsgesetz“ novellieren. Bei letzterem ist ein Abbau von Bürgerbeteiligung zu befürchten. Den Energieverbrauch will die Koalition bis zum Jahr 2050 halbieren. Kurz- oder Mittelfrist-Effizienzziele sucht man vergebens.

Die Koalition will Deutschland „zum Standort von LNG-Infrastruktur“ machen. Dieses Flüssigerdgas wird importiert, u.a. aus den USA, wo es auch mit umweltschädlich gefrackten Erdgas produziert wird. Die LNG-Infrastruktur wird europaweit geostrategisch auch gegen russische Erdgaslieferungen über bestehende und neue Pipelines in Stellung gebracht (insb. gegen Nord Stream 2). Davon unabhängig hat LNG als Antrieb im Schiffsverkehr ohne Zweifel enorme Vorzüge gegenüber den heute eingesetzten extrem emissionsintensiven Schwerölen.

Abschließender Hinweis

Eine halbwegs umfassende klimapolitische Berwertung müsste eigentlich (mindestens) auch die Bereiche Verkehr und Landwirtschaft erfassen. Das machen aber sicher noch meine Kolleg*innen. Ich hab mich hier auf die Textteile Klima/Energie sowie Wohnen beschränkt. Sorry.